'Caducidad y prescripción', por Luis Babiano
Luis Babiano
Queremos hoy explicar dos conceptos que nos pueden servir de gran ayuda en nuestras relaciones con las Administraciones Públicas, incluidas las fiscales. Hablamos del instituto de la caducidad y de la prescripción que, puede o no, llevar aparejada la primera.
Como todos ustedes saben, la prescripción opera cuando ha transcurrido el plazo previsto en la ley y no se ha ejercitado una acción o derecho. Así, por ejemplo, prescribe el derecho de Hacienda sino procede a liquidar un impuesto dentro del plazo previsto que normalmente es el de cuatro años. Pero también prescribe el derecho del acreedor hipotecario a ejecutar la hipoteca si no lo hace dentro de los veinte años. Cada acción o derecho tiene normalmente establecido en la ley su plazo de prescripción y opera en todos los ámbitos del derecho (civil, mercantil, laboral, social, fiscal, etcétera)
Lo importante en este caso es que, producida la prescripción, se extingue el derecho o acción no ejercitado durante el plazo legal. Operada la prescripción el derecho ya no existe y no puede ser exigido.
Sin embargo, el caso de la caducidad es diferente, aunque en el presente artículo únicamente nos vamos a referir a la misma en el ámbito administrativo.
La Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regula la caducidad en su artículo 25 al establecer que en los procedimientos en que se ejerciten potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen se producirá la caducidad si el plazo de la tramitación del procedimiento supera el establecido en la ley. Por ejemplo, las actuaciones de comprobación por parte de la Inspección de Hacienda deben finalizarse en el plazo de seis meses, aunque hay otros preceptos que establecen periodos de caducidad incluso más cortos.
La declaración de caducidad del expediente supone que el mismo se tenga por no realizado y que, entre otras cosas, no interrumpa la prescripción. Pero deja a salvo el derecho de la Administración de reiniciar el expediente desde el principio siempre y cuando esté dentro de plazo. Es decir, siempre y cuando no haya transcurrido el período de prescripción porque entonces, como hemos señalado anteriormente, el derecho de la Administración se habría extinguido. Pero si no ha transcurrido el plazo de la prescripción, el expediente se puede volver a tramitar sin ningún inconveniente legal.
Esta teoría en principio sencilla y fácil de entender conlleva, como en casi todas las facetas del derecho, inconvenientes en su aplicación práctica sobre todo en materia fiscal que es de la que vamos a hablar a continuación.
En principio, el art. 104.5 de la Ley General Tributaria, suprime todos los efectos jurídicos que eventualmente pudieran dimanar de un procedimiento caducado, salvaguardando el derecho sustantivo del órgano administrativo a liquidar si no ha transcurrido el plazo de prescripción. Por tanto, en cuanto a la interrupción de la prescripción es claro que los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción.
Pero, por otro lado, el artículo 68 de la misma Ley General Tributaria establece que la interposición de un recurso por parte del sujeto pasivo interrumpe la prescripción ¿qué pasa entonces cuando el sujeto pasivo interpone un recurso mediante el cual se obtiene la declaración de caducidad del expediente?
Es muy posible que al finalizar la tramitación del recurso en el que se declare la caducidad se haya sobrepasado el plazo de prescripción ¿Se ha interrumpido o no la prescripción?
Si aplicáramos a rajatabla el artículo 68 la prescripción se habría interrumpido durante todo el período que durara la tramitación del recurso por lo que en principio la Administración podría reiniciar de nuevo el expediente pero esto dejaría sin efecto la obligación de Hacienda de finalizar el procedimiento dentro del plazo legalmente establecido.
El tema ha sido resuelto por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) en base a la idea de que el precepto nada dice sobre los eventuales recursos del contribuyente destinados a obtener una declaración de caducidad cuando la Administración ha incumplido su obligación de declarar la caducidad de oficio y de archivar el expediente, o sobre los casos, en que recurrida la liquidación por razones de fondo la resolución advierte y declara la caducidad del procedimiento, con la consiguiente anulación de la liquidación.
Manifiesta el Tribunal Supremo que se impone, por tanto, una interpretación conjunta del art. 104.5 con el artículo 68. 1 b) de la Ley General Tributaria, por lo que el reconocimiento de efecto interruptivo a la interposición de cualquier clase del art. 68. 1 b) no puede interpretarse en términos absolutamente literales, como viene reconociéndolo a las reclamaciones o recursos instados contra actos nulos de pleno derecho, debiendo admitirse también la excepción respecto a los recursos que permiten obtener la declaración de caducidad.
Es decir, cuando exista una norma que diga que la interposición de un recurso por parte del contribuyente interrumpe la prescripción del impuesto, dicha norma no se aplica cuando el objeto del recurso interpuesto por parte del contribuyente es precisamente obtener la declaración de caducidad del expediente pues en este caso no se interrumpe la prescripción.
La doctrina del Tribunal Supremo es lógica porque de no entenderse así el artículo 104 de la Ley General Tributaria, no serviría de nada la norma que impone la duración máxima de las actuaciones ya que a Hacienda le bastaría con notificar la liquidación aun estando el expediente caducado y esperar el recurso del contribuyente para dejar sin efecto este plazo máximo.
Expiration and prescription
Today we want to explain two concepts that can be very useful in our relationships with Public Administrations, including the tax ones. We are talking about the concepts of expiration and prescription, and the latter may or may not go hand in hand with the former.
As you all know, prescription comes into play when, the period provided for in law has passed and an action or law has not been exercised. Thus, for example, the right of the Tax Authority lapses if you do not settle a tax within the outlined period, which is normally four years. As does the right of the mortgage creditor to implement the mortgage if they do not do it within twenty years. Each action or right normally has established in law its prescription period and this operates in all areas of law (civil, trade, labour, social, tax, etc.)
What is important in this case is that, when prescription occurs, the right or action not exercised during the legal period ceases. When prescription has been implemented, the right no longer exists and cannot be exercised.
However, the case of expiration is different, although in this article we are only going to refer to it within the administrative realm.
The Law on Common Administrative Procedure of the Public Administrations regulates limitation in its article 25 by establishing that in the procedures where sanctioning powers are exercised, or in general powers of intervention, that are susceptible to producing unfavourable effects or burdens, then limitation will come into effect if the period for processing the procedure surpasses that which is established in law. For example, checks by the Tax Authority Inspectors must be completed within a period of six months, however there are other provisions that establish even shorter limitation periods.
The declaration of expiration of the dossier means that it is deemed not to have been implemented and that, among other things, prescription is not interrupted. However, it preserves the Administration´s right to reopen the dossier from the beginning provided that it falls under the period. That is to say, provided that the prescription period has not passed because then, as we have previously outlined, the right of the Administration will have lapsed. However, if the prescription period has not elapsed, the dossier can be processed again without any legal obstacles.
In principle, this theory is simple and easy to understand, but as with almost all aspect of law, it entails drawbacks in its practical application, above all in tax matters, which is what we are now going to talk about.
In principle, article 104.5 of the General Tax Law, removes all the legal effects that could possible derive from an expired procedure, safeguarding the substantive right of the administrative body to settle if the prescription period has not elapsed. Therefore, with regard to the interruption of the prescription it is clear that the expired procedures do not interrupt the prescription period.
But, on the other hand, article 68 of the same General Tax Law establishes that the lodging of an appeal by the taxpayer interrupts prescription. What then happens when the taxpayer lodges an appeal through which they obtain the declaration of expiration of the dossier?
It is very possible that at the end of the appeal process in which expiration is declared, the prescription period will have elapsed. Has prescription been interrupted or not?
If we were to strictly apply article 68, prescription has been interrupted during the entire duration of the appeal, therefore in principle the Administration could reopen the dossier but this would invalidate the Tax Authority´s Obligation to conclude the procedure within the legally established period.
The issue has been resolved through the jurisprudence of the Supreme Court (Administrative Chamber) based on the idea that the provision says nothing about the possible appeals of the taxpayer aimed at obtaining a declaration of expiration when the Administration has not fulfilled its obligation to declare the expiration ex officio and to archive the dossier, or in cases, where having appealed the settlement for substantial reasons, the ruling notifies and declares the expiration of the procedure, with the subsequent cancellation of the settlement.
The Supreme Court therefore shows that a joint interpretation of article 104.5 with article 68. 1 b) of the General Tax Law is imposed, therefore recognition of the interruptive effect of the lodging of any kind of art. 68. 1 b) cannot be interpreted in absolutely literal terms, as has been acknowledged in claims or appeals brought against void acts enforced by law, and it is also necessary to allow the exception in relation to the appeals that make it possible to obtain the declaration of expiration.
That is to say, when there is a rule that says that the lodging of an appeal by the taxpayer interrupts the prescription of the tax, this rule is not applied when the purpose of the appeal lodged by the taxpayer is indeed to obtain a declaration of expiration of the dossier as in this case the prescription is not interrupted.
The doctrine of the Supreme Court is logical because if article 104 of the General Tax Law is not understood in that way, the regulation imposing the maximum duration of the actions would have no point, as the Tax Authority would simply have to notify the settlement with the dossier still expired and wait for the appeal of the taxpayer in order to revoke this maximum period.